张明楷：上级司法机关应废除无罪率、改判率等考核指标，禁止下级制定各种考核指标

问：请您展开讲讲现行的考核指标制度导致司法不公正的因果机制。

张明楷：公正需要距离。要想实现公正，就不能允许任何人对自己司法。在侵害者与受害者之间、在罪恶与惩罚之间，必须有一个中立的第三者，这个第三者如同两个行为和两个行为人之间的正确距离的担保者。因此， 司法人员在适用法律时，应当使自己成为一个中立者，而不应当与自己的利益产生任何联系。

但是，众所周知，在我国，一位嫌疑人被拘留、逮捕后，基本上不可能被宣告无罪。换言之，即使其行为只是行政违法、甚至根本不违法，但由于已经被拘留、逮捕，一些司法机关仍会硬着头皮起诉和宣告有罪。

这主要是因为，现在通行的各种不科学的考核指标泛滥，使公检法人员的执法、司法行为与自己的利益直接挂钩。公检法人员为了避免自己的考核利益受损，在判断行为是否构成犯罪时，不仅要考虑案件事实与刑法规定，还要考虑如何处理才不至于损害自己的利益。为了维护自己以及同行的利益，便牺牲当事人尤其是被告人的权益。

之所以说以牺牲被告人的利益为代价，是因为各项考核指标的设置，使得公检法认定的犯罪越多，所获得的利益就越大。换言之，各项考核指标基本上是打击犯罪的指标，而缺少人权保障的指标。这些指标不断强化公检法人员打击犯罪的观念，使得公检法人员认为“犯罪”打击得越多越好、对犯罪的处罚越严厉越好。

于是，检察机关在提起公诉后，就会想方设法阻止法院判决无罪。同样，一审法官宣判后，也会阻止二审改判。因为二审的改判，会影响一审法官的考核。但二审法官的改判又是二审法官的一项成绩，这就形成了冲突。

此外，考核不只是针对办案人员，同样也指向办案机关。在考核指标引导下，公检法机关也要尽可能使其办案人员满足考核要求。由于打击犯罪越多越能满足考核要求，所以，将行政违法行为认定为犯罪的现象就难以避免。

此外，罚没收入表面上是上缴地方财政，但事实上大多返还给办案机关。于是，办案机关罚没得越多就越能获得经济利益，这是影响司法公正的重要原因。我十多年前就建议将所有的罚没收入直接上缴中央财政，从而避免趋利司法。如果这个问题不解决，刑事司法就不可能有公平正义。

总之，不科学的考核指标的泛滥以及罚没收入的返还，使公检法机关及其人员形成了一个具有自身独立利益的群体，因而必然与行为人争夺利益。也就是说，在许多场合，只有牺牲行为人的利益，才能维护自身的利益。

由于行政违法与刑事犯罪缺乏清晰可见的界限，办案机关无论如何都可以讲出几点有罪的理由。所以，一旦行政违法行为进入刑事诉讼程序中，办案机关为了自身的各种利益，就不得不强行“走程序”，直到最终定罪量刑。

问：若想从根本上解决上述问题，您认为有什么比较现实可行的对策呢？司法人员考核指标制度未来应当向何处发展？

张明楷：我对此曾提出了一些针对性的建议。

第一，上级机关应当废除现行不合理的考核指标，例如逮捕后的起诉率、起诉后的无罪率、改判率、抗诉成功率等等。

第二，禁止下级检察院、法院制定各种考核指标。

第三，即便不能彻底摆脱考核指标，也不要采取单纯考核数值大小的方式，认为某项指标越高越好（或者越低越好），而是要通过实证分析，并借鉴相关国家的经验，对相关指标设定一个大体合理的区间，然后判断出异常情形，再针对异常情形进行质量评查。

例如，对于检察机关而言，并不是起诉后无罪率较高的就一定要受批评或者受处分，而应具体评查其案件办理是否合法、合理；此外，对无罪率异常低的单位更需要质量评查。下级机关是否应受表扬、批评，不应该由宏观的指标决定，而应落实到具体案件中，具体指出哪个案件办得好、哪个办得不好。

第四，不能只设定惩罚犯罪的考核指标，而要同时设定保障人权的考核指标。

第五，应当将重点放在监督上，而不是放在考核上。我国的宪法、刑事诉讼法规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，但并不意味着司法不受监督。相反，只有推行良好的监督机制，才可以更好地保障审判权和检察权的行使。除了推行审判公开、检务公开外，还要充分发挥媒体、人民陪审员、人民监督员等的作用。

摘选自：《中国刑事司法》2025年第2辑，第2-22页。

访谈人：万均扬，清华大学法学院博士研究生；胡怀宇，清华大学法学院博士研究生。

受访谈人：张明楷，清华大学文科资深教授、谭兆讲席教授。